日前，《农村金融时报》记者接到江苏灌南县李集乡富万家农民资金互助合作社理事长张中祥打来的电话，他喜极而泣地告诉记者，自己盼望多年的农民资金互助合作社“户籍”问题终于解决了，合作社通过“转籍”后可以重新开展工作。
张中祥所说的“转籍”问题，记者已从江苏省农民资金互助合作社监管联席会议举办的“江苏省农民资金互助合作社规范发展新闻发布会”上得到证实。发布会上，江苏省政府金融办处长钱东平就农民资金互助合作社规范发展工作的背景、总体思路和原则、主要政策措施作了解答。
规范发展的背景
农民资金互助合作社是指由本乡镇（涉农街道）专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体为主设立人，由与主设立人处于同一乡镇（涉农街道）且存在生产协作、贸易关系的新型农业经营主体，或农民资金互助合作社所在乡镇（涉农街道）的自然人自愿入股设立，提供成员间资金互助服务的经济合作组织。
2005年，江苏阜宁县成立全省第一家农民资金互助合作社，从此揭开全省农民资金互助社试点工作，迄今已走过12年。全省除苏、锡、常三市外，其他10个设区市响应“中央一号文件”自主探索创新，积极推进金融改革。
作为新生事物，10多年来江苏农民资金互助合作社行业发展，经历了高速发展阶段，也经历了风险频发并引发一定范围内金融风险的行业低谷阶段。根据今年三季度进行的最新统计，目前全省经地方政府或业务主管部门审批设立的农民资金互助社约350家，总规模104.76亿元，互助合作社成员约47.59万户，基础股金13.42亿元，吸收互助金81.40亿元，投放互助金余额77.50亿元。
其中，风险高发的盐城市关闭了11家后还有139家，总规模27.42亿元，互助合作社成员约24.14万户，占据全省1/3多一点；其次分别是泰州市有49家，徐州市有46家，南京市有33家，行业发展总体呈规模下降、平稳运行、逐步规范的态势。
江苏省农民资金互助合作社发展12年来，为弥补农村金融供给不足、支持“三农”发展起到了一定作用。但自2012年底灌南三家农民资金互助合作社“跑路”后风险频发，也暴露出了一些深层次问题。
原来负责审批的基层农工部门无章可循，一些农民资金互助合作社的经营者无所适从，广大入股农民整天提心吊胆，害怕农民资金互助合作社“跑路”和“出事”。钱东平告诉记者，之所以出现这种情况，主要是法律定位模糊、体系化监管缺位、违规经营行为频现。
目前，国家层面尚无针对农民资金互助社行业的专门立法，江苏农民资金互助合作社设立的法理依据，主要是“中央一号文件”和《江苏省农民专业合作社条例》。由于缺乏对机构性质的法律界定，原来申办的农民资金互助合作社大多凭当地农工部门和乡镇人民政府批文，在当地民政部门注册登记为“民办非企业单位”。
但因为合作社实际从事业务明显具有营利性特征，实质上已经违反了《民办非企业单位登记管理暂行条例》相关规定，部分已注册登记的互助社甚至不按时年检，实际处于“无证经营”状态。除此之外，还有一批类似机构未办理任何注册登记手续，“挂羊头卖狗肉”，假借各种名义开展资金互助业务，存在巨大隐患。
江苏农民资金互助合作社发展12年来，基层农工部门花费了大量心血，千方百计采取措施，引导行业健康发展。连云港市等部分地区因地制宜实施了一些监管手段，但受限于基层农村工作部门金融监管人才匮乏、专业能力不足等客观因素，总体监管水平与行业发展需要不相适应，未能建立起有效的监督管理体系。
在监管制度上，缺少系统性规范，在会计核算、互助金收支、风险控制等方面约束其经营行为；在监管力量上，缺少一支具备专业能力、人员相对稳定的监管员队伍；在技术手段上，缺少一套联网运行的信息化系统。监管体系缺位，使农民资金互助社缺乏审慎而有效的监管制衡，个别地区甚至处于“只审批、不监管”的放养状态，为各类风险爆发埋下了隐患。
农民资金互助社实质上从事的是金融业务，其本质是在经营“信用”、管理“风险”。正因为其经营行为具备金融属性，“中央一号文件”、《江苏省农民专业合作社条例》等相关法规、政策多次强调，合作社资金互助必须坚持“社员互助、封闭运作”的基本原则。
钱东平告诉记者，实践中，受发起人经营理念、利益驱动影响，一批农民资金互助社出现了违规经营行为，偏离了办社初衷。主要表现为经营边界不清、固定储蓄分红、盲目对外投放、蜕变为融资平台，有的合作社吸收成员无任何限制，变相对非特定对象吸收、发放互助金，涉嫌非法集资；有的合作社以固定存放利息、承诺收益回报等方式，吸引成员存入互助金；有的合作社不具备基本的风险控制能力，一味追求高利大额投放，将互助金投入房地产等“非农”行业。更有的合作社蜕变为主发起人的廉价融资平台，通过拆分、冒名、帐外等手段，将互助金用于其控制的相关产业。
记者在5年的采访中也了解到，农民资金互助合作社创立初衷是填补农村金融服务空白，用农民自己的资金支持“三农”发展。规范运作的农民资金互助社，能起到贴近基层，了解百姓，方便农民，想农民所想、急农民所急的积极作用，是农村金融的有益补充。
规范发展的总体思路和原则
江苏省委、省政府高度重视农民资金互助社规范发展工作，意识到在全省范围内推动农民资金互助社规范管理，对丰富新型农村金融组织、改善农村薄弱领域金融服务具有积极意义，也有助于整肃行业积累问题和违规行为，化解潜在金融风险，维护农村金融生态环境。
2014年下半年，省政府办公厅下发《关于引导新型农村合作金融组织规范发展的通知》，明确指出“一律停止新批新设农民资金互助社，要求通过摸底排查，有效控制风险，推动农民资金互助社规范发展。”
2015年11月，省政府办公厅下发《关于加强农民资金互助合作社规范管理的指导意见》，对农民资金互助社发展原则、经营范围、监督管理等作了规定，同时明确建立省农民资金互助社监管联席会议制度，县级人民政府作为第一责任主体，承担农民资金互助社的监督管理和风险处置工作。
根据《指导意见》精神，确定全省农民资金互助社规范发展的总体思路，即“按照‘对内不对外、吸股不吸储、分红不分息’的基本要求，依法合规筹集和调剂社员的闲余资金，用于互助投放社员生产生活，做到支持‘三农’、运作规范、风险可控。”
为推动农民资金互助社规范发展，《指导意见》明确了行业监管体制，即在省、设区市、县（市、区）分别建立监管联席会议机制，落实监管责任。省金融办、省委农工办、省农委、省工商局、省公安厅、人民银行南京分行、江苏银监局等七部门共同参与，建立江苏省农民资金互助社省级监管联席会议制度，在各自职能分工内定期会商、协调、解决政策规范、风险处置等相关重大问题。
同时，《指导意见》明确县（市、区）人民政府是农民资金互助社监督管理、风险防范化解处置的第一责任主体，各设区市、县（市、区）要指定专门部门承担监督管理职能并充实监管力量。目前，各设区市、县（市、区）已指定相关部门承担行业主管部门职能。
江苏省监管联席会议提出了农民资金互助社发展的“服务社员、服从监管、合理投放、合规运营”四项基本原则，就是要始终坚持服务社员、服务“三农”的原则，严格遵守“成员封闭、业务封闭”的经营规则，真正为社员提供有效金融服务；要不折不扣地接受业务主管部门的监督管理，自觉遵守监管规定，遵循金融规律经营，真正把机构发展纳入规范监管的轨道；要坚持“适度规模、小额分散”经营原则，不盲目做大，不追求大额投放，不在高回报面前冲昏头脑，有效防范经营风险；要努力做到管理合规、操作合规、财务合规，建立健全法人治理结构和内部管理制度，细化互助金吸收、投放操作流程，严格规范财务管理。
东海农民资金互助合作社协会秘书长武海云告诉记者：“我们2012年12月就率先成立行业协会，在全省是第一家，14家经县农工部门批准成立的农民资金互助合作社全部入会。6年间，14家资金互助社共有5755户成员，投入2.2亿互助资金，1.7亿投放资金基本上都投到‘三农’领域。”
规范发展的主要措施
钱东平告诉记者，2016年以来，在省农民资金互助社监管联席会议框架下，江苏省金融办会同省财政厅、省民政厅、省工商局、省委农工办等单位，研究制定了一系列农民资金互助社规范管理的政策意见，先后两次召开全省性的座谈会、推进会，指导和推动农民资金互助社规范管理工作。
首先，明确注册登记办法，推动农民资金互助社法制化管理。
为规范农民资金互助社登记行为，江苏省金融办、省民政厅、省工商局于2016年8月联合下发了《关于做好农民资金互助社注册登记工作的通知》，根据农民资金互助社创设的相关法律依据，明确要求农民资金互助社应在工商部门登记为农民专业合作社法人，名称应登记为“XX市XX区XX镇（乡、街道）XX农民资金互助合作社”或“XX县XX镇（乡、街道）XX农民资金互助合作社”。
钱东平强调，针对已登记为民营非企业的农民资金互助社，文件规定应在同级工商部门重新办理注册登记，并在民政部门办理注销登记，即“转籍”为农民专业合作社法人。为确保农民资金互助社“转籍”前后的法律承继关系，防范出现互助金偿付主体悬空、互助金用款人逃废债务等问题，文件明确了“设立新主体”、“0价格收购全部资产”、“注销旧主体”等具体流程，核心是新主体以承接旧主体表内外全部债务为对价，获得旧有主体的全部资产。
2016年9月上旬，江苏省金融办召开了“全省农民资金互助社转籍工作会议”，专题布置“转籍”工作，明确要求在不“挤出”风险的前提下，稳步有序推进工作。目前，各设区市、县（市、区）业务主管部门正严格按照“转籍”工作要求，积极组织辖内农民资金互助社稳妥推进“转籍”工作。
江苏省工商局处长吕娜告诉记者，镇江市已有一家农民资金互助合作社顺利“转籍”，成为全省第一家在工商部门领取营业执照的农民资金互助合作社。
其次，严格经营管理行为，推动农民资金互助社规范化运行。
2016年9月，江苏省金融办制定下发了《江苏省农民资金互助合作社监管工作指引》；11月，省财政厅制定下发了《江苏省农民资金互助合作社会计核算办法（试行）》。这两个规范性文件对全省农民资金互助合作社经营管理、财务制度、行业监管等作出了明确规定，从制度建设上为农民资金互助合作社规范运行奠定了基础。
一是明确经营边界。《监管指引》在坚持“适度规模、封闭运作、支持三农”基本原则下，明确规定农民资金互助合作社成员总数80%应为当地农民，互助金吸收和投放仅限于互助社成员；互助金吸收上限为股金的8倍（按股金上限500万元计算，最大互助金吸收额为4000万元）；互助金投放仅支持本社成员生产生活；农民资金互助合作社不得跨地域经营，不得从事向非成员发放互助金、吸收或变相吸收公众资金、不得进入资本市场从事股票、债券交易等禁止性行为，从而有效划清了互助金吸收、投放的边界。
二是健全决策机制。为防止农民资金互助合作社因实际控制人“一言堂”而导致大股东侵害成员利益，《监管指引》依据相关法规，将原有的依据出资额决定话语权的决策机制，调整规范为成员每人一票的民主决策机制。成员大会是农民资金互助合作社的最高权力机构，成员超过150户的可以成立成员代表大会。农民资金互助合作社可以设立理事会，理事会职责及议事规则由成员大会规定。
三是统一会计核算。《核算办法》在会计科目设置、账务处理、流动性管理、现金管理、重要控制凭证管理等方面做了详尽规范，为防止农民资金互助合作社经营风险，明确提出建立适当的流动性准备机制。《监管指引》规定，农民资金互助合作社应计提互助金流动性准备和股金流动性准备，计提比例均不低于10%；上述流动性准备由县（市、区）农民资金互助社行业协会统一存管，并建立相应的资金管理办法，接受当地监管联席会议监督。
四是强化风险控制。针对农民资金互助合作社风险控制能力薄弱，拆分、冒名现象频出等实际情况，《监管指引》明确了相应规定。在引导合理投放方面，要求对单一成员发放的互助金不超过股金的15%、含关联方计算后不超过20%、前10大户不超过股金的50%等。在内控制度方面，要求建立完善高效的内控制度，明确业务流程和操作规范，做到岗位间的合理分离和有效制约。在风险识别方面，《监管指引》和《核算办法》均明确要求，互助金投放执行四级分类制度（参照农村信用社标准），并计提相应风险准备。
最后，建设统一监管系统，推动农民资金互助社信息化监管。
江苏省农民资金互助合作社地域分布广、涉及业务繁琐，目前大多采用单机版业务系统或手工记账，存在较为严重的操作风险隐患，特别是日常监管工作效率低、难度大。针对这一现象，《监管指引》提出，引入互联网信息技术手段，建立全省统一联网的计算机业务系统，在此基础上建设计算机监管系统。
目前，江苏省农民资金互助合作社业务和监管系统已完成研发并成功上线。完成“转籍”后的农民资金互助合作社必须接入该系统。信息化系统的上线，将全面推动行业监管科学化、规范化。
一是实现信息监测系统化。把农民资金互助合作社基本情况、业务经营、财务制度、信息交流全部纳入行业监管系统，可以实现对单个主体、所在辖区及全省行业数据的实时监测，为行业统计、风险监测、政策制定提供科学依据。
二是实现资金流向可追溯。通过现金管理和现银企直连，可实现对互助金投向的逆向追溯，大幅强化对冒名、拆分、抽逃行为的监管能力。
三是实现行业监管全流程。通过信息化系统，行业主管部门对农民资金互助合作社的经营管理，可以实现全流程监控，有利于通过现场检查和非现场检查的结合，及时发现和处置各类风险。
钱东平告诉记者，今后全省农民资金互助合作社将在省、市、县三级监管联席会议框架下，按照“审慎监管”的原则，统一行业标识、统一风险控制、统一系统监管，逐步规范经营行为，逐步降低行业风险，逐步提高发展能力。“全省农民资金互助社将进入依法规范发展的轨道，有效弥补农村金融服务不足，正确发挥农村金融服务功能，为全省‘三农’发展作出更大贡献”。